◎ 想想論壇
隨著近年地方土地財政枯竭、整體經濟成長放緩，中國中央與地方政府的財政收入亦隨之惡化，必須靠不斷增加發行各種公債來支撐其財政需求，包括維持政府基本職能、地方房地產泡沫化所累積債務的管理（不含清理）與部分在建工程項目的延續，以及中央政府在軍事能力擴張與戰略產業發展的龐大資金需求。雖然，以政府債務餘額占GDP比例來說，中國與大部分有龐大社會福利負擔的先進國家相比，負債率不是特別高，似乎仍有一些舉債空間，但由於中國政府財政收入偏低，未來償債能力堪憂。
尤其目前中國政府舉債目的，除了彌補財政缺口外，並非像一般面對內需不振的國家，用在提高社會福利以刺激國內需求，而是去支持地緣政治競爭下快速成長的軍事支出與高科技產業發展，所以對於經濟復甦乃至增加未來稅收的效果不容樂觀。在此情況下，我們觀察到的是，近年中國政府會利用擴大稅收覆蓋率與減少支出來面對財政窘迫的困境，這對處於經濟衰退期的一般人民，無疑發生了「雨天收傘」的負面效果。
一、土地財政枯竭使財政赤字創歷史新高
根據2014年修訂後的中國《預算法》，中國政府預算應該包括四大部分：
一）一般公共預算：包含稅收、非稅收入、中央轉移支付等
二）政府性基金預算：主要為土地出讓收入
三）國有資本經營預算：地方國資委轄下國有企業的投資與收益
四）社會保險基金預算：五險基金的運作，入不敷出時地方財政要支持
但中國財政部公布的政府財政收支情況，只包含前兩項，也就是「一般公共預算」與「政府性基金預算」。政府收入會隨GDP成長速度而有高低起伏，但自2013年以來，政府收入占GDP比例卻是穩定下降，從2013年的22.5%到2025年9月的16.8%（見圖3-1左側下方實線），主要是以土地出讓收入為主的「政府性基金預算」，也就是傳統的「預算外收入」，下降較快。
相對於政府收入下降，政府支出也跟著下降，而且下降幅度更快，從2013年的31.6%降到2025年9月的23.2%（見圖3-1左側上方虛線），這使得全國財政收支缺口率（財政赤字占財政收入比例）大致持平，2013年是40.4%，2025年9月則是38.1%（圖3-1左側兩條線大致平行，近兩年略縮小）。但負責大部分施政職能的地方政府，資金缺口率則是是從2013年的66.7%升到2025年9月的91.6%，顯示地方財政赤字正在擴大（圖3-1右側下方實線緩慢下降，上方虛線降不下來）。
Covid-19疫情結束的這三年，從年增率來看，我們看到中國整體稅收受到經濟成長放緩的影響，除了2023年第一季之外，一直難以成長，主要是土地出讓的年增率多半為負成長，稅收增加有起色的時候多半與非稅收入的增加相關，可見地方土地財政枯竭確實對中國政府財政能力影響甚鉅，但非稅收入對經濟的負面效應與民怨，也不可忽視。所以在整體經濟放緩的情況下，財政困境似乎很難找到出路，但今年中國政府仍是用各種加稅來微幅提高財政收入（待第三節說明）。
二、政府負債率尚可但債務率堪憂
政府財政入不敷出，加上房地產泡沫化所產生開發商與地方融資平台（LGFVs, Local Government Financial Vehicles）的大量良資產必須延展或清理，以及要維持軍事擴張與追求科技自主，都需要大量資金挹注，所以2025年中國中央與地方政府發債數量創歷史新高，1-10月新增債額估計大約人民幣16-17兆元。其中包括中央特定專案支持高科技、基礎建設與社會支出的超長期特別國債1.3兆元，地方政府為置換債務與地方基建項目而發的地方專項債4.4兆元，加上每年固定發行的一般國債、地方債與城市投資債券（城投債），無論絕對金額或占比都是歷史新高，如圖3所示，使得至2025年10月政府累計債務餘額為102兆元人民幣，接近同期累進GDP。
根據中國政府提供國際貨幣基金（IMF）的數據，截至2024年，中國中央與地方政府帳目上的債務累積大約是GDP的88%，這個比例低於多數人口老化而福利支出龐大的先進國家，例如G7國家，除了德國，都在100%以上，日本更是超過200%。不過，若跟人均所得與中國相當的新興市場比較，則中國政府債務算是中間偏高，如果再加上城投債、PPP債券（指民間參與公共建設所發債券）與其他國有企業置換債等隱含政府擔保70-90兆元的隱藏性債務，則許多國際金融機構估計中國政府的債務負擔實際上將達GDP的120%，這就與美國相當了。
雖然從占GDP比例來看，中國政府累積債務不如大部分先進國家嚴重，但是如果考慮到償債能力，也就是政府債務占收入的比例，則中國政府債務/收入比將是350至450%之間，在國際比較上屬於非常高，大概僅次於日本，這在未來恐將越來越限制中國政府的治理能力。
三、支出縮減集中於民生，加重人民負擔
為緩解財政赤字增長的速度，近年中國中央政府讓支出隨著收入下降而下降（如前頁圖3-1所示），但如果我們更進一步看中央政府支出結構，則會發現下降集中在與人民生活相關的教育科技、社保醫療與基建投資，使得包含外交、國防、公共安全與物資儲備的國家安全支出占比，從2016年的47.9%上升到2025年的51.4%（見表3-1）。
另一方面，為減緩收入持續下降，中央政府也不斷進行修法來擴大稅收覆蓋範圍。例如，中國國家稅務總局在2025年6月20日發布《關於互聯網平台企業為平台內從業人員辦理扣繳申報、代辦申報若干事項》，從10月1日起，網路平台必須幫稅務總局向外賣騎手、網約車司機、帶貨直播主、電商零售業者直接扣稅，連美國電商亞馬遜都被要求將中國賣家資料提供給稅務總局，實施後讓原本就因為內需不振、就業不易而依靠互聯網零工經濟維生的經濟弱勢群體，負擔更加沈重。其他如開始對國債利息收入收稅、對境外投資收入收稅、對黃金交易收入收稅等，都是在努力尋找新的稅收來源。其結果就是個人所得稅2025年1-11月年增率是11.5%，但企業所得稅只有1.7%。
另一方面，地方政府在土地出讓收入短期之內無法好轉的情況下，則想方設法增加非稅收入。2024年中國網路上最被熱議的名詞之一就是「遠洋捕撈」，這是比喻各地方政府的公安部門跨出省境到其他地區抓捕民營企業家、強徵巨額罰款，這種行為的官方正式名稱叫做「違規異地趨利性執法」，其實就是官兵搶錢。這種「遠洋捕撈」收入就成為地方政府一般公共預算當中「非稅收入」的「罰沒收入」。
根據中國財政部統計，2024年地方非稅收入超過4兆元人民幣，占地方公共預算收入的34%，2010年時地方的非稅收入還不到1兆元。而其中「罰沒收入」在2022年達到4284億元高峰之後，官方就不再公佈，但一般估計應該是維持在整體「非稅收入」的10-12%，大約4000-5000億元。2024年「遠洋捕撈」引起社會巨大反彈之後，2025年不再這樣明目張膽，但相關「趨利性執法」仍然盛行。
四、小結：債務/收入比升高，影響整體治理能力
2025年雖然中國中央政府開始更大力度地讓中央與地方發行公債，來緩解地方財政的支付危機，但如果短期之內中國經濟增長速度無法回升，地方政府收入銳減但支出攀升的情況會讓地方財政赤字在未來3-5年之內就會超過地方財政收入，長期靠舉債來支撐支出。長期來看，如果中國中央政府不徹底改變目前輕民生消費重製造生產的發展策略，並扭轉長期以來中央地方在收支上極端不平衡的分配，地方政府不斷膨脹的債務將會更進一步影響國內經濟復甦，甚至社會穩定，而中國政府已經相當高的債務/收入比也會影響其整體國家治理能力，甚或引發國家信用問題。
鳥類 (1)