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洪財隆／公平會委員

兩年前在本會舉辦的一場競爭法學術研討會上，有位日本京都大學的教授對我有一道提問，讓我當場為之語塞，耳朵甚至微微發燙。

「面對谷歌、臉書等跨國科技巨頭，請問您們有誰或哪一套法令，來保護台灣在地的新聞內容供應者（出版商）、App開發商、廣告協力廠商，以及消費者數據資料？」。

兩年過去了，日本教授的問題恐怕還是不好回答，只能說可惜我們的政策注意力尚不及此。數位叢林中，大家自求多福。不過，美國聯邦法院法官梅塔（Amit P. Mehta）今年八月針對谷歌「一般搜尋引擎」違反競爭法（雪曼法）的裁決，不僅具有劃時代和指標性意義，更對全球有效規範數位平台這件事帶來助力和曙光，影響極為深遠。

首先，為什麼說梅塔法官這份裁決具劃時代意義？

自一九七○年代以來，美國的反托拉斯政策主要受到芝加哥學派的影響，對企業的擴張策略和經營手段多半採取寬容態度，除非因此提高價格讓消費者荷包縮水。但由於「資料換服務」（service-for-data）正是谷歌這些平台的商業模式，使用者表面上並沒有付出貨幣價格，所以傳統的競爭法思維往往以找不到明顯的競爭傷害為由，縱放科技巨擘。而本案無疑是個轉捩點。

梅塔法官採信美國司法部（DOJ）和其他卅八個州檢察官的聯合起訴理由，認定谷歌在「一般搜尋引擎」市場具有壟斷地位（九成網路搜尋使用）。但真正違法的關鍵在於，谷歌的行為濫用了此一壟斷地位。違法證據則是谷歌以年付一八○億美元（二○二一年）給蘋果公司，以及其他大概八十億美元給三星、以及Mozilla的火狐等瀏覽器，作為把谷歌搜尋列為預設選項（option by default）的代價。

法官認為，單單只是成為預設選項（雖然使用者仍可選擇置換成微軟的Bing搜尋引擎）就已具有相當的排他性，並足以繼續維持或進一步鞏固谷歌的壟斷地位。這部分可就不是谷歌所辯稱，其搜尋引擎之所以被青睞，全都是因為自身本事高強或服務品質較優而來。至於限制競爭的傷害則包括其競爭對手，以及消費者所未能享有的創新服務和利益。

從美國聯邦法院這份長達二七七頁的判決書中，不難看出在精妙的法理之外，猶見豐富的經濟思維（這位印度裔的法官大學主修經濟學）。例如預設選項具有排他性的理論基礎則來自行為經濟學的「現狀偏誤」（status quo bias）。一般人會把現狀當成決策參考點，且擔心偏離現狀之後所產生的損失、不便和不確定，所以傾向維持現狀。

主要由於判決的論證嚴謹，加上美國的司法制度設計，各方研判谷歌翻盤的機率微乎其微。下個訴訟程序已聚焦在如何處分此一違法行為，預計今年年底前會出爐的選項則包括罰鍰、特定行為禁令，甚至進行企業拆解。

無論結果如何，本案確屬美國反托拉斯當局（由司法部DOJ和聯邦交易委員會 FTC主責）的一大勝利。最近FTC針對谷歌是否涉及「數位價格差別待遇」，也已立案展開調查。而除了谷歌之外，目前美國政府正在起訴的網路大咖尚包括亞馬遜、蘋果和臉書（Meta）。

本案形同美國司法部門對行政部門加強馴服這些科技巨擘的企圖，開了個大綠燈。最後的處置方案為何，也將對如火如荼的生成式AI搜尋技術和發展生態，乃至科技巨擘之間的競爭與結盟，造成可觀影響。

其次，美國聯邦法院這次處理的是「一般搜尋引擎」，下一件審理重頭戲顯然就是「數位廣告技術」（ad tech）市場。前者只是手段和工具，後者才是真正的甜頭大賞，更是深水區。以二○二一年為例，為什麼谷歌願意付出大約廿六億美元這筆鉅款給蘋果和其他瀏覽器公司，只為換取將其搜尋引擎列為預設？答案在於谷歌在該年度把全球使用者的數據變現成大概一五○○億美元的數位廣告收入。

「數位廣告技術」的商機更龐大、利害關係人眾多，各主要競爭法機關早已磨刀霍霍。對此，除了歐盟、英國和日本都已分別立案調查之外，美國司法部更早在二○二三年一月即對谷歌起訴。其起訴的理由尤其值得我們深思。

美國司法部認為，谷歌在數位廣告技術的反壟斷行為造成的影響包括：一、排除競爭對手；二、削弱市場競爭；三、增加廣告成本；四、降低新聞出版商和內容創作者的收入；五、排除創新；六、衝擊公共領域的資訊和思想交流。

美國聯邦法院此次認定谷歌違反競爭法的裁決，對台灣的啟示為何？我認為可能有以下幾個。其一，約束跨國科技巨擘的行為，原本的競爭法體系（公平法）就已足夠，不必捨近求遠。換言之，是不為也，非不能也。

其次，面對跨國數位平台的執法，小國的優先考量通常和產業結構及消費者權益有關，不會無端生事。就谷歌而言，我們的競爭關切顯然不會落在「一般搜索引擎」，但就數位廣告技術市場這顆球，就不應該漏接。

一如回應那位日本教授對我的提問，我們對在地的新聞內容供應者、出版商、App開發商、廣告協力廠商的利益，以及消費者隱私保護，都應透過競爭法機關的積極立案調查，以期有所平衡和匡正。因為這裡頭有極其嚴重的權力不對稱，無謂造成數位佃農不可勝數。

最後，即使是芝加哥學派的大將，波斯納（Richard Posner）法官也曾說：如果你認為獅子已經吃了太多頭斑馬，那就應該想辦法蓋個籬笆，他們是不會自己蓋的。