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◎陳方隅／東吳大學政治系助理教授

近期國會出現許多爭議，有人說國會改革是希望擴大調查權並推動委員會中心主義。這是什麼意思？又有人說，以前民進黨為國會多數黨的時期，也有很多法案是「逕付二讀」（沒有經過委員會），那這跟現在的爭議有什麼差別？

大家可以參考我們立法院的立法流程圖，以及我們先前的專題文章《為什麼立委要找人交換「委員會」—論法案審查程序以及委員會的角色》

（圖片來源：立法院全球資訊網－立法程序）

▶ 一個法案提出之後，會經過「程序委員會」確認，然後送到院會「一讀」，主要就是朗讀標題、說明提案旨趣並大體討論，之後由院會決議應該交付委員會審查，或經表決逕付二讀。

▶ 在過往的正常狀態下，有很多專業型的法案（比較不涉及政治攻防）會送到委員會審查，多數都是委員會審查完，現場決議沒有異議就不黨團協商，直接二讀、三讀通過，變成法律。

而比較具有政治攻防的爭議性法案，通常會送至「黨團協商」來處理，然後再進行二讀。

▶ 二讀會是相當重要的環節，對於議案之深入討論、修正、重付審查、撤銷、撤回等，均在此階段做成決議。一個法案在二讀時也會進行逐條宣讀審查，二讀會決定法案最後版本的內容。

▶ 如果是「委員會中心」，例如美國的制度，則會絕對尊重委員會的意見（委員會的決議就是幾乎等同於二讀程序），讓委員會的決議幾乎等同於最後的法案文字，不會有額外的程序（例如黨團協商，也不會再有後面的二讀）來改變委員會審查後的法案版本。

▶ 黨團協商是由院長召集的，其重點通常在於嘗試說服他黨的黨鞭，或者要去說服各委員會裡面有各自堅持版本或條文的委員。同時，黨團協商的好處在於，能讓小黨的影響力變大（想想看，一個5席的小黨跟50席的大黨，進入黨團協商時的代表人數都是一樣的），以及各黨可以坐下來談，進行爭議法案條文的攻防。

經二讀之議案，應於下次會議進行三讀；但如有出席委員提議，15人以上連署或附議，經表決通過，得於二讀後直接進行三讀。

▶注意一下，即使是要「逕付二讀」，也是在經過整個院會討論之後，再表決逕付二讀。這邊是關鍵，也是跟現在一切都用表決碾壓、把所有異議通通保留協商、沒收少數黨立委發言時間、協商時又通通保留到院會、且根本沒有一個整合版本的狀況最大不同。

另外還有一個關鍵在於，如果立委們要對法案進行修正，通常會在委員會提出修正動議，又或者是在黨團協商的時候把法條版本改一改，比較少在院會的時候提出修正動議。

那麼讓我們來看看現在的爭議到底在哪裡

這些法案從一讀到進委員會然後快速送到黨團協商，過程中完全沒有任何委員會的「實質審查」，甚至出現不允許少數黨（民進黨）的立委發言、沒收發言時間的狀況。確實，我們看立院議事紀錄，表面上有辦了兩場公聽會和經過委員會的開會，然而幾位民進黨立委發言時不僅被限定時間，而且發言的內容全部都被「保留」，意思是完全沒有處理。而針對法案內容的實質審理方面，要進行逐條審查時，國民黨和民眾黨一起沒收了討論時間，然後所有的內容全部送協商。

在黨團協商當中，我們也沒有看到任何關於法案內容的實質討論，僅把法案的條文念過去。甚至我們看到新聞說韓國瑜院長還會限制民進黨委員在裡面的參與和發言。而主張改掉黨團協商制度、改採委員會中心主義的小黨（黃國昌），則是完全同意國民黨的這些作法，本身就沒有支持讓委員會來審查這些重大爭議的法案。

更嚴重的是，國民黨和民眾黨一起利用修正動議，來提出新的法案版本，這個版本沒有經過任何的討論和審查。在5月17日表決國會職權行使法的前一天晚上，提案立委之一黃國昌在與國民黨立委的直播中表示說條文是「最高機密」。這就是為什麼被很多人說是黑箱。

隔天（5月17日）一早，國民黨與民眾黨在院會提出了修正動議，要表決前一天新提的修正提案。很多立委表示，他們連要表決的版本都還沒看過，就要進行表決了。根據在場的立院助理表示，到晚上七點才拿到要表決的版本條文。

我們在這邊並沒有要幫特定政黨說話，也並沒有進入法案內容的實質討論（很推薦大家把相關的討論找來看喔！這裡有整個事件的說明：https://democracy.eduaction.tw/；這裡有學者專家的相關討論 https://edunion.github.io/521action/media/），而是要解釋過往的立法程序，正常狀態應該是怎麼樣子。國會當中的多數黨和少數黨之間，即使有意見的不同，也應該要把法案的內容拿出來好好審議，不能在每一個環節都是沒收少數黨的發言時間，就直接投票通過。

再說一次，過去即使有逕付二讀，也是經過院會討論過的。只有在非常少數、重大爭議的政治攻防類法案，才會在每一個環節都無法達成共識，然後一路到三讀的院會上面，由各黨的版本做一個表決投票的對決。

過去民進黨國會作為多數黨的時期，極少在程序委員會擋掉在野黨的法案（不計那種為了杯葛而大量提相同法案的部份），絕大多數都會進入委員會併案審查。同時，在委員會也極少發生沒收少數黨立委的發言這種狀況（以前曾經出現有立委一次講了兩三小時拖延時間的狀況，這就是很標準的filibuster，每個國會都會有這種拖延議事的手段出現），不會讓反對的立委連發言討論的時間都沒有，或者講幾句話就被沒收時間，更不會把所有審查有異議的內容全部保留送院會。

就算是要逕付二讀的法案，通常都是沒有爭議、具備高度共識、以及專業技術相關的法案，或是在時間上有緊急需要的法案（例如防疫時期的救助法案）。

然而，現在的國民黨和民眾黨，是連任何一個不同的版本都不願意讓它成案，會在「程序委員會」就擋掉民進黨的提案，就算有一讀成立的法案，在委員會裡面也完全不進行任何審查。在過程當中，不管在任何一個環節，都沒有任何實質的討論，完全沒有審查法案逐條內容，最後甚至又提出新的版本送表決。這當然就是違反民主程序和精神的作法。

民主政治應該是少數服從多數，多數也要尊重少數。沒有討論的民主就不是民主，這個道理應該不難理解。今天國會裡面的政黨，不管你是3席、5席、50席，我們認為每一個聲音都很重要，因為每一個代議士都代表著一定的民意。事實上，具有多數席次的政黨，在每一個環節都有優勢，最後是一定可以擋掉不喜歡的法案，但你在程序委員會就擋掉，讓不同意見連討論的機會都沒有，然後在之後法案的所有環節都不讓特定政黨的人發言，這完完全全就是違反民主程序的。更何況，這些法案，包括國會職權行使、或者重大建設，都是事關重大的法案，更是需要溝通與辯論。

我們希望國會能夠有正常的運作，而不是像現在這樣憑著席次多就可以破壞民主程序。

※本文感謝廖育嶒博士協助校對，感謝幾位立院助理和政治工作者提供訪談意見，也感謝來信提供意見的讀者。文責由作者自負。

本文轉載自菜市場政治學